公共服务能力水平是衡量城市宜居性的一项重要指标，《2017年国务院政府工作报告》中强调要“加快提升公共服务、基础设施、创新发展、资源环境等支撑能力”，《中国共产党杭州市第十二次代表大会报告》中提出要“深化公共服务体系建设”。经济、社会的发展，对目前的居住区及以下级公共服务配套也提出了更高的要求。
“邻里中心”是为居民提供文化体育、医疗卫生、养老服务、社区管理及商业等日常生活服务的“一站式”公共服务中心，是现有街道级公共服务中心和社区级公共服务中心的提升版，可以有效促进公共服务资源的有效整合和统筹利用，更好地为居民提供优质、便捷、专业的各类公共服务，增强社区活力与宜居性。研究选取了不同年龄阶段、不同地理区位、不同住宅特征的调研样本，采用问卷调查和座谈访谈等方式，从设施需求的年龄差异、区域差异等方面，分析了目前居住区及以下级公共服务设施配套现状和存在问题，总结形成了街道、社区两级“邻里中心”的配置导则，并针对增量地区和存量地区分别提出了建设模式导引。
一、杭州市“邻里中心”建设现状
杭州市目前尝试建设的邻里中心主要集中在主城区较为成熟的老旧社区，并取得了良好效果。一是精明建设，做好存量空间的利用。如上城区的红巷生活广场，利用原招待所的存量空间，引入社会组织参与运营管理，政府购买服务，并与小营公园、生活广场、博物馆等设施串联，提升了邻里中心的内涵丰富度和体验多样性；馒头山邻里中心在充分征求居民意见基础上，对原有破旧群租房进行改造，根据居民的实际需求配置相应功能。
二是功能兼用，创新开发模式。上城区的米果邻里中心，利用居住、商业、商务等的裙楼作为邻里中心空间，功能兼用，以整体土地以出让，整体项目移交的方式进行开发。三是需求导向，按需开发。滨江区的六和邻里中心以居民需求为导向，引入与日常生活密切相关的设施类型，不限于公益性设施，还包括早餐广场等经营性设施。采用街道与连锁企业的合作共赢模式，引入知味观等品牌，以低租金带来低价位，实惠周边居民。经济开发区的开发区邻里社区更是真正体现了需求导向的理念，虑到服务外来青年务工人员，根据他们的生活特征，配置了较大规模的社区食堂，以及药店、通信、便利店等使用频率较高的商业设施，同时也加入心理咨询、暑期少儿培训等功能。
二、居住区及以下级公共服务设施配套问题分析
1、供给总量整体达标，个类不足。一是总量规模方面，体育设施总量与标准存在较大差距，其他设施基本达到规定要求（图1）；二是单处规模方面，居住区级文化活动中心面积偏小，基本在3000㎡以下，远低于标准水平，农贸市场面积也普遍低于标准水平。
图1 主城区各类设施总量差距分析（单位：㎡）
2、设施布局不合理。一是新老城区差异明显，各类设施空间布局不均，中心区和外围区差异较大，中心城区密度高，综合服务水平较好，外围城区则相反，以农贸市场、养老设施和体育设施尤为明显；二是 “零小散”问题突出，尤其是社区用房，六城区社区用房分散比例为54.6%，以西湖区分散度最高，平均分散度为3.62，十几个社区分散至10处以上，最多的社区分散至36处；三是空间组织不合理，部分设施空间关联性弱，没有形成较好的联动互补关系，如医养结合方面考虑较少，文化、体育设施也较少邻近公园、绿地、广场等设置，未能实现资源共享，发挥整体效益。
3、后期建设滞后，管理不到位。一是部分设施建设不同步，一些公益性服务设施规划布局或配置不合理，或是因为开发时序安排和建设资金等问题，造成设施建设的滞后，如拱墅区申花板块，近两年住宅地块建设迅猛，但是周边的配套设施却没有同步建成；二是管理上缺乏灵活性，导致部分设施活力不足，如文化体育设施，社区养老服务照料中心等，虽然配置了很多器材、设备，但是由于缺乏活动的组织、开放时间不合理、宣传不够居民知晓较少等原因导致使用率低，造成了资源的闲置浪费。
4、规划公共服务水平整体提高，但和新标准仍存在差距。一是总量上，部分设施与标准之间的差距进一步增大，2016年修订版《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定（修订）》在文化设施、体育设施、养老设施等方面的标准均有一定程度的提高，与控规配置的差距拉大；二是空间上，部分设施覆盖率偏低，各类设施平均空间覆盖率为66.27%，其中，农贸市场和社区居委会整体空间覆盖率较高，为90%以上，但是文化活动站、居住区体育中心和托老所覆盖率只有40%-50%左右，老城区整体覆盖率较高（达到75%以上），外围新区则相对较低（50%左右） 。
三、其他城市的经验总结
1、上海：构建15分钟社区生活圈，多途径挖掘公共空间，创新管理方式
上海新一轮城市总体规划编制中提出了“15分钟社区生活圈”，目标构建一个“步行可达、活力便捷、高效复合、共享共赢”的设施圈。根据居民的设施使用频率和步行到达的需求程度，以家为核心将设施按照5分钟-10分钟-15分钟圈层布局，在5分钟圈层上尽量布局幼儿园、公园、养老设施以及菜场等老人和儿童使用程度较高的设施。基于居民日常活动特征，将高关联度的设施以步行尺度邻近布局，除派出所、社区卫生服务中心等需独立用地的设施以外，鼓励各类公共服务设施综合设置，制定高效灵活的利用机制。
另外，上海土地资源紧缺，尤其是老城区，街道或社区通过多种手段收购或租用存量空间，改为公共服务用房，如普陀长寿邻里中心，街道租用商业用房，改造成集养老、文化、农贸市场、便民商业等为一体的街道级邻里中心；在保障空间的同时，积极探寻新的运营管理方式，如浦东三林世博家园部分设施引进社会组织代为运营，同时鼓励大学生、社会团体、个人等参与到活动中来，提升了空间的吸引力。
2、苏州：构建明确的标准，推行产业化运营
苏州邻里中心的建设标准较为明确，一般占地面积1.0-3.0ha，建筑面积1.2-3.0万㎡，服务半径500m，包含的主要内容为商业、邮政、餐饮店、美容美发、维修店、医疗卫生、书店、文化活动中心等12项基本功能，并且规定公益性和商业类的比例为0.45:0.55。在明确的标准指导下，由苏州邻里中心有限公司负责建设和管理，形成“邻里中心”的产业化运营。
3、香港、台湾：政府主导、社会参与
香港的居民参与和社区自治、自助能力都较高，居民广泛参与到社区照顾、社区健康计划、公民教育、家庭计划等服务工作中， 70%以上的社会服务项目由民间团体提供；台湾在推动社区发展时强调部门牵头、各方协同配合，鼓励购买服务，推动社会组织发展，注重培养人才，加强社区队伍建设，培养公民主体意识。
四、杭州市“邻里中心”规划建议
1、两级中心分级体系，强调服务半径。根据所含设施服务人口和服务范围的不同，建立“街道—社区”两级“邻里中心”体系，其中街道级“邻里中心”按步行时间15分钟控制，服务半径约为800-1000m，建筑一般规模为10000-15000㎡；社区级“邻里中心”按步行时间5-10分钟控制，服务半径约为300-500m，建筑规模一般为2000—2500㎡。各街道和社区可根据功能组合及服务半径的需求，设置一处或多处“邻里中心”。
2、灵活选择功能模块，适应不同需求。以基本保障和民生服务为主导，采取“6（公益类）+X（商业服务类）”形式，提高“邻里中心”整体活力和运行效率。确保公益类设施的建筑规模占比在70%以上，并和市场经营、商业服务类设施联合设置。
在功能模块的选择上，从使用便利、设施联动互补、便于管理等方面考虑，街道级“邻里中心”建议以“文化+体育”、“医疗+养老”、“农贸市场综合”等功能模块为基础(图2)，根据具体情况，直接选取，或相互组合（如“文化+体育+农贸市场综合”），或另外从功能库中选择设施对基础模块进行扩充（如“文化+体育+养老”），实现“搭积木”式组合模式（图3）；社区级“邻里中心”一般采用“综合型”，包含文化室、体育健身点、居家养老服务照料中心、社区居委会、便民商业等（图4）。
图2街道级“邻里中心”常见功能组合
图3街道级“邻里中心”扩展功能组合
图4社区级“邻里中心”功能组合
3、按照城区情况不同，差异化配置。结合新老城区及不同街道、社区功能和人口特点，因地制宜地配置“邻里中心”。随着老龄化程度的加深，特别是老城区不断增长的养老服务需求，在老城区老龄化率较高的社区，应重点配置老年人养老、文化体育设施；考虑到青年人工作需要及生活习惯，在外围青年和学龄儿童较多的区域，重点配置体育健身、文化娱乐等设施，并适当增加婴幼托管、职业培训等功能；在创新创业型青年人才集聚的特色小镇、产业功能区块，适当配置健身、娱乐及理财方面商业设施。
4、考虑设施特征属性，明确设置要求。为提高设施的利用率，便于专业设施的专业化服务，宜临近的内容应考虑复合设置。同一条出行链上的设施和一些联动互补的设施宜复合设置；为了便于使用管理，便民商业设施适宜设置在一层临街位置，文化体育设施适宜与地面开敞空间或屋顶花园联合设置；为保障安全，有特殊安全和环境需求的设施不宜与其他设施集中设置，为避免干扰，有动静矛盾的设施，也需相互远离设置以减少影响。
5、细化地块审批条件，保障用房配置。考虑到设施使用的安全性、便利性、开敞性、灵活性需求，“邻里中心”在选址方面应符合环保、消防安全、卫生防疫等有关部门规定，并与公交站点、地铁站点、中小型公园、广场、游园或绿地等开敞空间结合设置；在布局模式方面，可以根据用地情况灵活选择，包括平面式、垂直式、混合式、结合式布局；在建筑设计时，需注重各功能板块的楼层分布、独立出入口设置、室外活动场地、停车位要求等方面的具体要求进行统筹，形成合理的建筑方案。
6、多种建设模式并行，因地制宜。根据用地条件、发展阶段的不同，采取不同的“邻里中心”建设模式。从设施建设的角度，可分为新建型与改造型，应因地制宜地运用新建、附建、存量功能置换、原址扩建等建设模式，多途径推进“邻里中心”建设。
7、区分增量及存量空间，差异化指引。增量地区重在构建，在规划要求方面，新建地区可以控规的“邻里中心”规划地块储备库为基础，直接参考配置导则开展规划编制及建设实施工作；存量地区重在修补，首先要对街道公共服务水平进行规模评价和布局评价，在规划要求方面，以“循序渐进、因地制宜、分类实施”为原则，通过查漏补缺、现状挖潜，逐步完善公共服务体系，提升公共服务水平。
8、部分区域试点先行，有序推进。采用“先易后难、先急后缓”的原则，各区选择“邻里中心”试点若干处。近期建设的新建区、大规模改造的旧城区、城中村改造地区、现状水平低供需矛盾突出的地区应该优先启动试点建设，同时明确年度建设目标，分期、分批建设“邻里中心”。
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